Le tribunal administratif se saisit souvent sans avocat, dans un délai de deux mois

Le litige avec une administration ne se porte pas devant le tribunal judiciaire, et ses règles d’accès sont différentes. Le code de justice administrative prévoit une requête écrite, souvent dispensée d’avocat, déposable en ligne, et encadrée par un délai qui ne pardonne pas. Cette page décrit ce circuit ; elle n’apprécie aucune décision et ne dit pas s’il faut la contester.

Le bon juge d’abord

Le tribunal administratif connaît des litiges mettant en cause l’action d’une personne publique ou d’un organisme chargé d’un service public administratif : décisions de l’État, des collectivités, des établissements publics, marchés et contrats publics, responsabilité de l’administration, fonction publique, urbanisme, aides sociales relevant de l’administration.

Certains contentieux qui semblent administratifs relèvent pourtant du juge judiciaire, par exemple une large part du contentieux de la sécurité sociale. L’aiguillage général entre les juridictions est présenté dans la note sur la saisine du tribunal judiciaire.

Le tribunal compétent est en principe celui dans le ressort duquel a son siège l’autorité qui a pris la décision, selon l’article R. 312-1 du code de justice administrative. Des règles particulières s’appliquent en matière de fonction publique, d’urbanisme ou d’immeubles.

Le délai de deux mois

L’article R. 421-1 du code de justice administrative fixe la règle : la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce dans les deux mois à partir de sa notification ou de sa publication.

Ce délai n’est opposable que si la décision mentionne les voies et délais de recours, en application de l’article R. 421-5. Une décision notifiée sans ces mentions ne fait pas courir le délai de deux mois.

Cette protection n’est plus illimitée. Depuis la décision du Conseil d’État, Assemblée, 13 juillet 2016, n° 387763, dite Czabaj, une décision individuelle connue de son destinataire ne peut en principe plus être contestée au-delà d’un délai raisonnable, fixé en règle générale à un an à compter de la date où il en a eu connaissance, sauf circonstances particulières.

Le silence de l’administration

Une demande restée sans réponse produit, au terme d’un délai, une décision implicite. Depuis 2014, le principe posé par l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration est que le silence gardé pendant deux mois vaut acceptation. Les exceptions, prévues à l’article L. 231-4 et par de nombreux décrets, sont toutefois si larges que le silence vaut rejet dans une part importante des matières.

La nature de la décision implicite — acceptation ou rejet — et le point de départ du délai de recours qui en découle se vérifient donc matière par matière. L’accusé de réception de la demande, qui doit indiquer ces éléments, est la pièce à conserver.

Le recours administratif préalable

Avant le juge, un recours gracieux auprès de l’auteur de la décision, ou un recours hiérarchique auprès de son supérieur, est en principe facultatif. Formé dans le délai de deux mois, il conserve le délai de recours contentieux, qui recommence à courir à compter de la réponse ou de la naissance d’une décision implicite de rejet.

Dans certaines matières, ce recours préalable est obligatoire : le juge saisi directement rejetterait la requête. Les textes propres à la matière le prévoient, et la décision doit l’indiquer.

Pour une demande d’indemnisation, l’article R. 421-1 exige qu’une demande préalable ait été adressée à l’administration : c’est sa décision, expresse ou implicite, qui est ensuite contestée.

Avocat obligatoire ou non

L’article R. 431-2 du code de justice administrative impose le ministère d’avocat pour les requêtes et mémoires devant le tribunal administratif lorsque les conclusions tendent au paiement d’une somme d’argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé, ou à la solution d’un litige né de l’exécution d’un contrat.

L’article R. 431-3 prévoit des dispenses, dont la plus importante concerne le recours pour excès de pouvoir, celui qui demande l’annulation d’une décision. D’autres dispenses concernent notamment certains litiges en matière de pensions, de travaux publics, d’aide sociale ou de fonction publique.

Nature de la demande	Avocat devant le tribunal administratif
Annulation d’une décision (excès de pouvoir)	Dispensé
Paiement d’une somme, indemnisation	Obligatoire, sauf dispense prévue par l’article R. 431-3
Litige né d’un contrat public	Obligatoire
Référé	Selon la nature de la demande principale

En appel devant la cour administrative d’appel, le ministère d’avocat est obligatoire en principe, avec des exceptions plus étroites.

Déposer la requête

La requête contient l’exposé des faits et des moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions, en application de l’article R. 411-1. Elle est accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de la décision attaquée ou de la pièce qui justifie de la demande restée sans réponse.

Elle peut être déposée au greffe, envoyée par courrier ou transmise en ligne par Télérecours citoyens, l’application du Conseil d’État ouverte aux particuliers et aux personnes morales non représentées par un avocat. Le dépôt ne donne lieu à aucun droit : la contribution pour l’aide juridique rétablie en 2026 à l’article 1635 bis Q du code général des impôts ne vise que les instances civiles et prud’homales introduites devant un tribunal judiciaire ou un conseil de prud’hommes, pas la juridiction administrative.

Une requête n’a pas d’effet suspensif. Pour obtenir la suspension d’une décision en urgence, un référé-suspension peut être demandé en parallèle d’un recours au fond, sur le fondement de l’article L. 521-1. Le référé-liberté de l’article L. 521-2 vise l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Le déroulement de l’instruction

La procédure administrative est écrite et contradictoire. La requête est communiquée à l’administration, qui produit un mémoire en défense ; chaque mémoire est communiqué à l’autre partie, qui peut y répondre dans le délai que fixe le tribunal. Ce qui n’a pas été écrit n’existe pas pour le juge : l’audience ne sert pas à développer des arguments nouveaux.

Une fois l’instruction close, l’affaire est inscrite à une audience publique. Le rapporteur public y expose en principe ses conclusions, sauf dans les matières où il en est dispensé. Le jugement est ensuite notifié aux parties, avec l’indication des voies de recours. L’appel devant la cour administrative d’appel se forme en principe dans les deux mois de cette notification, selon l’article R. 811-2, sauf lorsque le tribunal statue en premier et dernier ressort.

Ce que coûte la procédure

Sans droit d’entrée ni avocat obligatoire, un recours pour excès de pouvoir peut ne rien coûter d’autre que le temps de sa rédaction. Lorsque l’avocat est obligatoire ou choisi, ses honoraires suivent les règles ordinaires et peuvent être pris en charge par l’aide juridictionnelle, décrite dans la note sur ses conditions.

À l’issue, l’article L. 761-1 permet au juge de mettre à la charge de la partie perdante une somme au titre des frais exposés, selon une logique proche de l’article 700 du code de procédure civile : facultative, appréciée en équité, sans lien mécanique avec la dépense réelle.

Où vérifier

Le délai de recours figure aux articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative, la compétence territoriale à l’article R. 312-1, le contenu de la requête à l’article R. 411-1, le ministère d’avocat aux articles R. 431-2 et R. 431-3, les référés aux articles L. 521-1 et L. 521-2, les frais à l’article L. 761-1. Le régime du silence figure aux articles L. 231-1 et L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration. Les textes et la décision Czabaj sont sur Légifrance.

Le site du Conseil d’État publie l’annuaire des tribunaux administratifs et donne accès à Télérecours citoyens ; service-public.fr tient la fiche sur le recours devant le tribunal administratif.

Information vérifiée au 14 septembre 2026. La liste des matières dispensées d’avocat et celles où un recours préalable est obligatoire évoluent par décret : elles se vérifient à la date du recours.